建立券商合規(guī)意見分類分級規(guī)范制度架構(gòu)

　　于麗紅 銀河金匯證券資產(chǎn)管理有限公司 法律合規(guī)部 

　　資本市場固有的內(nèi)部脆弱性、風(fēng)險外溢性和強涉眾性，促使監(jiān)管和行業(yè)充分認(rèn)識到合規(guī)管理體系建設(shè)的至關(guān)重要性，而合規(guī)意見是合規(guī)管理體系建設(shè)不可或缺的重要組成部分。合規(guī)意見是證券公司合規(guī)團隊履行合規(guī)管理職能的重要手段，其依附于合規(guī)職能的行使，合規(guī)職能也需要合規(guī)意見作為最終實現(xiàn)載體，二者相互促進。

　　2008年證監(jiān)會出臺的《證券公司合規(guī)管理試行規(guī)定》首次從監(jiān)管規(guī)則層面提出了合規(guī)意見的應(yīng)用，2017年證監(jiān)會發(fā)布的《證券公司和證券投資基金管理公司合規(guī)管理辦法》及中國證券業(yè)協(xié)會發(fā)布的《證券公司合規(guī)管理實施指引》，進一步拓展和完善了合規(guī)意見適用范圍，具有重要意義。必須看到，在業(yè)務(wù)實踐中，合規(guī)意見類型不清、效力不明、約束力不強、反饋機制匱乏等問題影響了總體實施效果，尤其是行業(yè)頭部地位的大型央國企證券公司合規(guī)意見的制定與執(zhí)行，對整個證券行業(yè)具有示范效應(yīng)。

　　證券公司合規(guī)管理體系建設(shè)遵循四重標(biāo)準(zhǔn)

　　“合規(guī)管理”屬于舶來品，一般認(rèn)為合規(guī)管理發(fā)端于美國金融業(yè)。我國合規(guī)管理起步較晚，同樣率先從金融領(lǐng)域起步，這與金融行業(yè)高風(fēng)險性相關(guān)，也與《薩班斯-奧克斯利法案》實施后全球范圍內(nèi)加強合規(guī)內(nèi)控管理的外部趨勢有關(guān)。當(dāng)前，我國借鑒國際標(biāo)準(zhǔn)并結(jié)合本土實際建立起來的證券公司合規(guī)管理體系建設(shè)的四重標(biāo)準(zhǔn)，頗具中國特色。

　　一是全行業(yè)通用標(biāo)準(zhǔn)。國際標(biāo)準(zhǔn)化組織通過制定通用化、體系化、工具化的指引促進全面合規(guī)管理，現(xiàn)行有效且最具代表性的是國際標(biāo)準(zhǔn)化組織2021年發(fā)布的ISO 37301：2021《合規(guī)管理體系 要求及使用指南》，該指南是合規(guī)管理體系走向全球標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的標(biāo)志。我國與國際標(biāo)準(zhǔn)ISO 37301接軌，國家市場監(jiān)督管理總局和國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會2022年10月12日發(fā)布實施《合規(guī)管理體系要求及使用指南》（GB/T 35770-2022），適用于全行業(yè)企業(yè)合規(guī)管理體系建設(shè)。

　　二是新《公司法》之企業(yè)合規(guī)管理法律規(guī)定。新《公司法》修訂的亮點之一，是規(guī)定了國家出資公司要發(fā)揮執(zhí)政黨黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，加強公司黨組織對合規(guī)管理的領(lǐng)導(dǎo)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理相融合，黨組織的作用更多體現(xiàn)在對公司重大經(jīng)營管理事項的政治性判斷和合規(guī)性判斷，并首次在法律層面明確規(guī)定國家出資公司必須將合規(guī)管理作為公司治理的重要組成部分。

　　三是央企合規(guī)管理部門規(guī)章。國務(wù)院國資委于2018年11月2日發(fā)布《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》，又于2022年8月發(fā)布《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》（國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會令第42號），將一些非強制性的規(guī)范要求整合升級為強制性的部門規(guī)章。

　　四是證券行業(yè)合規(guī)管理監(jiān)管規(guī)則。2008年7月14日證監(jiān)會發(fā)布《證券公司合規(guī)管理試行規(guī)定》（已失效），這是證券行業(yè)首部合規(guī)管理專門性制度，標(biāo)志著合規(guī)管理作為一項專門、獨立的內(nèi)部控制活動，在整個證券行業(yè)得到全面確立；2017年，部門規(guī)章《證券公司和證券投資基金管理公司合規(guī)管理辦法》及證券業(yè)協(xié)會自律規(guī)則《證券公司合規(guī)管理實施指引》兩部“合規(guī)新規(guī)”出臺，確立了證券公司合規(guī)管理的原則底線與基本大法，標(biāo)志著以合規(guī)為主線的監(jiān)管規(guī)則體系逐步健全；2021年5月，中國證券業(yè)協(xié)會又發(fā)布《證券公司合規(guī)管理有效性評估指引（2021修訂）》，自律規(guī)則體系逐步細化。

　　以上四重標(biāo)準(zhǔn)共同構(gòu)成了證券公司合規(guī)管理體系建設(shè)的制度基礎(chǔ)。

　　合規(guī)意見實踐中存在四方面問題

　　通用標(biāo)準(zhǔn)《合規(guī)管理體系要求及使用指南》（GB/T 35770-2022）并未使用“合規(guī)意見”這一直接表述，但其多項條款隱含著對合規(guī)意見的要求或相關(guān)內(nèi)容，例如5.3.2條款中合規(guī)團隊職責(zé)包括確立提出合規(guī)疑慮并確保解決的制度、就合規(guī)相關(guān)事項向組織提供建議等，前述職責(zé)中確保解決疑慮往往伴隨合規(guī)意見，“合規(guī)建議”也可視為合規(guī)意見的實踐體現(xiàn)。

　　與通用標(biāo)準(zhǔn)不同，2017年出臺的兩部合規(guī)新規(guī)使用了“合規(guī)意見”這一詞語，其中也有“建議”的表述。本文探討的合規(guī)意見為應(yīng)用于證券公司業(yè)務(wù)全流程和關(guān)鍵管理環(huán)節(jié)，旨在通過事前審查、事中監(jiān)督和事后整改，確保公司及從業(yè)人員經(jīng)營活動或執(zhí)行行為符合法律法規(guī)、監(jiān)管要求和內(nèi)部制度的文書，包含監(jiān)管規(guī)則直接規(guī)定的“合規(guī)意見”，如書面合規(guī)審查意見、合規(guī)咨詢意見，也包含“合規(guī)建議”、某些“合規(guī)報告”中附隨的改進意見以及實踐中的“合規(guī)提示函”等。

　　在證券公司的合規(guī)管理中，合規(guī)意見存在的問題主要表現(xiàn)在：一是類型不清，合規(guī)意見定性模糊；二是效力層級不明，執(zhí)行約束力不強；三是實施效果弱化，同類問題反復(fù)出現(xiàn)；四是行業(yè)立法更新滯后，未將黨委（黨組）納入重大合規(guī)事項決策體系。

　　可搭建分類分級規(guī)范制度架構(gòu)

　　合規(guī)意見是合規(guī)管理職能行使的最終呈現(xiàn)形式和重要載體之一，為確保合規(guī)意見的質(zhì)量和實施效果，可以嘗試系統(tǒng)化構(gòu)建和設(shè)計合規(guī)意見應(yīng)用制度，對合規(guī)意見進行重新整合，搭建分類分級的制度架構(gòu)，這不僅是完善合規(guī)管理建設(shè)體系的一部分，更是應(yīng)對復(fù)雜風(fēng)險、優(yōu)化合規(guī)資源配置的必然選擇。

　　首先是合規(guī)意見的分類規(guī)范。合規(guī)意見的類型應(yīng)該是合規(guī)意見應(yīng)用實施制度的重點，可以從以下四個維度進行合規(guī)意見的分類。

　　一是內(nèi)容重要性維度，分為重大事項合規(guī)意見和一般事項合規(guī)意見。重大事項合規(guī)意見是指涉及到公司重要經(jīng)營事項或重大決策的合規(guī)意見，其他為一般事項合規(guī)意見。

　　二是功能目的維度，即按照制發(fā)合規(guī)意見要達到的目的和功能進行分類，分為監(jiān)督類、治理類和服務(wù)類合規(guī)意見。監(jiān)督類合規(guī)意見是指針對已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的不合規(guī)或苗頭性不合規(guī)問題制發(fā)的合規(guī)意見，側(cè)重“抓末端、治已病”，強調(diào)對違規(guī)行為糾正的功能；治理類合規(guī)意見是指在監(jiān)督或提供法律支持過程中提出的完善公司治理、消除問題隱患的建議，重在“抓前端、治未病”，強調(diào)公司“治理參與人”的角色功能；服務(wù)類合規(guī)意見是指提供法律支持的合規(guī)意見，如合規(guī)咨詢意見。

　　三是強制性效力維度，即按照效力性強弱分為禁止性、條件性、建議性合規(guī)意見。禁止性合規(guī)意見是指業(yè)務(wù)明顯違反法律法規(guī)或監(jiān)管要求必須立即停止或整改，具有強制效力；條件性合規(guī)意見是指業(yè)務(wù)存在瑕疵，在整改后方可繼續(xù)推進；建議性合規(guī)意見是指優(yōu)化建議，無強制效力，僅供參考執(zhí)行的建議，如服務(wù)支持類的咨詢類意見。

　　四是內(nèi)容范圍維度，即建議對象是針對單項問題還是一類問題，分為單項合規(guī)意見和類型合規(guī)意見。前者是聚焦于具體、單一的合規(guī)問題，而后者是對某類問題的總結(jié)和歸納，旨在解決一類問題從而防范一類風(fēng)險，類型化建議有助于增強合規(guī)意見剛性，有助于提升公司整體治理和合規(guī)水平。

　　其次是合規(guī)意見的分級規(guī)范。在分類發(fā)展的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)建立多層級決策審批機制，將不同類別的合規(guī)意見與決策審批層級相匹配，明確各層級審批權(quán)限，這一方面有利于優(yōu)化合規(guī)資源的合理配置，避免資源錯配，另一方面有利于保證合規(guī)意見的權(quán)威性和適用性，有助于合規(guī)意見的提質(zhì)增效。值得注意的是，立足于當(dāng)前新《公司法》和《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》中的公司治理原則，應(yīng)將黨委（黨組）充分融入合規(guī)管理治理結(jié)構(gòu)和重大合規(guī)意見的決策層級之中，以充分發(fā)揮黨委（黨組）在合規(guī)管理中的領(lǐng)導(dǎo)作用。

　　合規(guī)意見的審批決策機構(gòu)應(yīng)包括黨委（黨組）、董事會、合規(guī)委員會、合規(guī)負責(zé)人和合規(guī)部門負責(zé)人、合規(guī)專員等主體，應(yīng)按照分類適用、權(quán)責(zé)對等、效率兼顧、靈活適配原則，構(gòu)建層級分明、高效協(xié)同的多層級審批決策體系。比如，涉及重大監(jiān)管處罰的應(yīng)對、重大財務(wù)造假等違法違規(guī)事件的合規(guī)意見，屬于重大事項、禁止性、監(jiān)督類合規(guī)意見，可由合規(guī)委員會提出、董事會集體決策并上報黨組（黨委）復(fù)核；對于重大利益沖突、新業(yè)務(wù)新產(chǎn)品等合規(guī)意見，屬于重大事項、建議性、服務(wù)類合規(guī)意見，可由合規(guī)負責(zé)人提出，合規(guī)委員會決策，必要時上報董事會復(fù)核；對于日常經(jīng)營活動中反復(fù)出現(xiàn)的同類合規(guī)問題出具的類型化合規(guī)意見，屬于一般事項、建議性、治理類、類型化合規(guī)意見，可由合規(guī)部門負責(zé)人提出，合規(guī)總監(jiān)決策；再比如，對于日常經(jīng)營事項的合規(guī)咨詢意見，屬于一般事項、建議性、服務(wù)類合規(guī)咨詢意見，可由合規(guī)專員單獨提出并向合規(guī)部門負責(zé)人報告即可。

　　第三是構(gòu)建執(zhí)行保障機制。一是建立合規(guī)意見反饋與評估機制，形成閉環(huán)治理。從制度設(shè)計的完整性、連貫性、嚴(yán)肅性來說，合規(guī)意見結(jié)果反饋機制是不可或缺的，如針對必須執(zhí)行的合規(guī)意見，被建議部門的采納以及整改推進情況，應(yīng)向合規(guī)團隊書面函復(fù)，確保形成閉環(huán)管理。同時，合規(guī)團隊?wèi)?yīng)建立評估機制，對合規(guī)意見的執(zhí)行或整改效果進行評估跟蹤，及時發(fā)現(xiàn)并糾正偏差，提升合規(guī)管理的實效性和威懾力，進一步夯實合規(guī)意見良性發(fā)展基礎(chǔ)，形成良性互動，持續(xù)優(yōu)化合規(guī)管理。

　　二是建立合規(guī)意見問責(zé)機制，確保業(yè)務(wù)部門執(zhí)行合規(guī)意見，并對不執(zhí)行或執(zhí)行不當(dāng)?shù)男袨橛枰詥栘?zé)，可通過建立合規(guī)檔案，記錄各部門的合規(guī)表現(xiàn)，作為績效考核的重要依據(jù)，與部門或從業(yè)人員績效考核掛鉤，促進各部門和從業(yè)人員主動合規(guī)，提升整體合規(guī)意識，形成長效激勵約束機制。

　　最后是構(gòu)建制度運行反向?qū)徱暀C制。反向?qū)徱暀C制是指對制度運行（包含事、案件的情況）進行定期整體性回顧和反向?qū)彶?，以識別問題、審視制度框架的不足、評估運行效果并提出改進建議的全面評查機制，通過對合規(guī)意見質(zhì)量、采納率、執(zhí)行效果及業(yè)務(wù)部門反饋等進行整體分析，及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，并對制度進行必要的調(diào)整和優(yōu)化，確保制度運行能夠持續(xù)適應(yīng)公司合規(guī)管理的目標(biāo)需求和監(jiān)管要求的變化發(fā)展。