今年的中央1號(hào)文件，把農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和種糧大戶一起，作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的可行選擇。其中，合作社在限制土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，能給更多農(nóng)民帶來(lái)增量收益。
在農(nóng)民自發(fā)運(yùn)營(yíng)的情況下，合作社的向心力和經(jīng)營(yíng)者的水平等因素會(huì)限制其發(fā)展。2007年以來(lái)，新疆的農(nóng)民合作社數(shù)量猛增了5倍，但一些資質(zhì)有水分甚至掛羊頭賣(mài)狗肉的“空殼社”隨之而生。有限的財(cái)政資金，怎么才能補(bǔ)貼給真在種地、真需要支持的農(nóng)民手中？這不只是個(gè)技術(shù)問(wèn)題，還需要各地政府做出一整套更有前瞻性的制度安排。
——編者
為何5年能增14倍規(guī)模
部分農(nóng)民看到政策鼓勵(lì)和成功先例，盲目跟風(fēng)
5月7日，新疆昌吉回族自治州的農(nóng)民張峰開(kāi)著自己的越野車(chē)，邀請(qǐng)記者到他的奶牛養(yǎng)殖合作社參觀。今年38歲的他，一身西裝，更像個(gè)企業(yè)家。4年前，他抓住政府出臺(tái)政策鼓勵(lì)農(nóng)民合作社發(fā)展的機(jī)會(huì)，開(kāi)了一家昌吉養(yǎng)殖規(guī)模最大的現(xiàn)代化托牛所。目前，合作社擁有120戶社員，奶牛存欄數(shù)2150頭，日均生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)鮮奶16噸。
2009年5月，張峰和努爾加村11戶村民共同成立了昌吉市新峰奶牛養(yǎng)殖專(zhuān)業(yè)合作社。鄉(xiāng)里無(wú)償劃撥了560畝荒地，用于合作社圈舍、場(chǎng)房建設(shè)。張峰投入400多萬(wàn)元建設(shè)場(chǎng)地，合作社統(tǒng)一購(gòu)買(mǎi)飼草料、統(tǒng)一實(shí)行奶牛冷配育種等，奶牛日均產(chǎn)奶量比單戶養(yǎng)殖高出很多，奶價(jià)每公斤也提高了1元左右……當(dāng)?shù)啬撩窨吹教痤^，紛紛牽著奶牛加入合作社。
新疆的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，自《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》于2007年7月1日正式實(shí)施以來(lái)，發(fā)展呈井噴之勢(shì)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，合作社從2007年的510個(gè)增長(zhǎng)到2012年的7717個(gè)，增加了14倍。2012年入社農(nóng)戶達(dá)36萬(wàn)戶。
不過(guò)，農(nóng)民合作社的急劇增長(zhǎng)，也帶有一定的盲目性，一批抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力薄弱、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不合理的“空殼”合作社隨之出現(xiàn)。
同為軍戶農(nóng)場(chǎng)職工的李成，眼見(jiàn)張峰成功了，也想照貓畫(huà)虎弄個(gè)農(nóng)民合作社。和張峰一樣，李成也承包過(guò)地，種過(guò)糧，與當(dāng)?shù)氐哪撩窈苁煜ぁＴ谒磥?lái)，只要肯投入，提高養(yǎng)殖規(guī)模，肯定會(huì)吸引越來(lái)越多的牧民入社，羊的數(shù)量就會(huì)與日俱增。
因此，2012年李成與阿什里鄉(xiāng)6戶牧民共同發(fā)起成立了主要以托養(yǎng)綿羊，繁殖育肥綿羊?yàn)橹鞯牟刑焯┬竽琉B(yǎng)殖專(zhuān)業(yè)合作社。最初，合作社有150頭羊，李成個(gè)人拿出60多萬(wàn)元，與社員一同共計(jì)投入300萬(wàn)元，建設(shè)了圈舍、飼料儲(chǔ)備庫(kù)、青貯池和一棟磚混辦公室。
但他沒(méi)想到，由于去冬今春當(dāng)?shù)亟笛┹^厚，返春較慢，加上缺乏養(yǎng)殖經(jīng)驗(yàn)，又沒(méi)有像樣的棚圈，合作社經(jīng)營(yíng)了一段時(shí)間后，不僅沒(méi)見(jiàn)效益，還到了資金鏈斷裂，草料短缺，回天無(wú)力的地步。逐漸演變?yōu)榘l(fā)展吃力、融資困難、前景渺茫的“空殼社”。看到這種情況，村民們對(duì)專(zhuān)業(yè)合作社的前景慢慢失去信心，更讓李成如坐針氈。
為了走出困境，今年1月，天泰畜牧養(yǎng)殖專(zhuān)業(yè)合作社在無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下，正式并入新峰奶牛養(yǎng)殖合作社，此后走上良性循環(huán)的發(fā)展之路，綿羊托管養(yǎng)殖規(guī)模達(dá)到900余只，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值100余萬(wàn)元。
“空殼社”有啥危害
運(yùn)營(yíng)不規(guī)范，企業(yè)掛牌套補(bǔ)貼，逃避稅費(fèi)
農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社作為農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體之一，近年來(lái)一直受到政策鼓勵(lì)。從2009年起，新疆就開(kāi)始對(duì)一些農(nóng)民合作社進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。
這樣的政策鼓勵(lì)，也讓一些“空殼社”應(yīng)運(yùn)而生。一種“空殼社”是有水分的農(nóng)民合作社，在社員數(shù)量、注冊(cè)資金額度等方面都有夸大之嫌。還有一種干脆是掛羊頭賣(mài)狗肉的合作社，以套取國(guó)家補(bǔ)貼為主要目的。
李成告訴記者，在與客商洽談時(shí)，許多客商總是反復(fù)核實(shí)“合作社營(yíng)業(yè)執(zhí)照”、“是否有簽約農(nóng)戶”等信息，還要實(shí)地考察。起初，他對(duì)這種舉動(dòng)頗為不解，后來(lái)才知道他們是擔(dān)心遇到“空殼社”。
根據(jù)《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》，只要有5家以上農(nóng)戶參與，到當(dāng)?shù)毓ど滩块T(mén)注冊(cè)，便可以拿到相關(guān)執(zhí)照，進(jìn)入門(mén)檻并不高�！凹俸献魃�、空殼合作社、翻牌合作社，表面看起來(lái)都符合合作社法的相關(guān)規(guī)定，但實(shí)際上并未按照合作社法及章程運(yùn)行�！毙陆�(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授郭艷芹說(shuō)，“有人說(shuō)全國(guó)至少1/3的合作社沒(méi)有起到真正的作用�！�
郭艷芹認(rèn)為，“空殼社”的表現(xiàn)形式為：人數(shù)少；服務(wù)和運(yùn)營(yíng)很不規(guī)范，半死不活，只是有個(gè)名；企業(yè)掛牌用來(lái)套政策。
2012年下半年，新疆農(nóng)經(jīng)局對(duì)8個(gè)地州、19個(gè)縣市、21個(gè)合作社和5個(gè)“一村一品”財(cái)政扶持項(xiàng)目進(jìn)行檢查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)一部分合作社僅領(lǐng)取了工商執(zhí)照，尚未開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
同時(shí)，在此次檢查當(dāng)中還發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)民加入合作社的成本非常低，主人翁意識(shí)淡薄，“有利則合，無(wú)利則分”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，加之合作社登記信息的真實(shí)性無(wú)從驗(yàn)證，在一定程度上難以獲得社會(huì)各界的信任。不少合作社成員人數(shù)發(fā)生變化不作變更登記，一些地方超范圍辦理工商登記，或?qū)⒑献魃缯J(rèn)定為私營(yíng)有限責(zé)任公司等。某些企業(yè)借機(jī)領(lǐng)辦“翻牌社”，幾個(gè)小企業(yè)聯(lián)合注冊(cè)一個(gè)合作社。
更有一些地方尚不執(zhí)行項(xiàng)目資金報(bào)賬制管理辦法，違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，存在著“白條”入賬、大額現(xiàn)金支付、相關(guān)票據(jù)不全、套取國(guó)家財(cái)政扶持資金等問(wèn)題。
“那些以套取項(xiàng)目和補(bǔ)貼、逃避稅費(fèi)為目的的‘掛牌合作社’負(fù)面作用很大，如果不嚴(yán)肅懲治，打擊的將會(huì)是踏踏實(shí)實(shí)做合作社的一批優(yōu)秀帶頭人，還有老百姓對(duì)合作社的信心。建議有關(guān)部門(mén)嚴(yán)格審查清理，規(guī)范建設(shè)�！惫G芹建議。
如何限制搭便車(chē)行為
財(cái)政扶持示范社，動(dòng)態(tài)管理并建立淘汰機(jī)制
如今，新疆的農(nóng)民合作社從規(guī)模上來(lái)說(shuō)已經(jīng)足夠龐大，關(guān)鍵是在質(zhì)量上要下功夫、把好關(guān)，杜絕想搭乘合作社優(yōu)惠政策之便車(chē)的投機(jī)行為。
“為規(guī)范合作社，第一，要通過(guò)主管部門(mén)實(shí)地查看，看資料、看名單、多提問(wèn)，嚴(yán)把建社關(guān)。對(duì)于注冊(cè)合作社的單位或個(gè)人，首先要去看，因?yàn)閷?shí)地查看與翻閱資料是差別很大的。第二，工商部門(mén)和稅務(wù)部門(mén)在注冊(cè)登記、稅收減免等方面要嚴(yán)把關(guān)�！惫G芹指出。
合作社的主管部門(mén)是農(nóng)經(jīng)部門(mén)。由于合作社數(shù)量增加太快，而負(fù)責(zé)這塊的基層工作人員數(shù)量有限，很難做到對(duì)每一個(gè)獲得項(xiàng)目的合作社進(jìn)行跟蹤檢查�！叭绻⒑笃诟櫛O(jiān)管，將會(huì)較好地減少‘空殼社’。管理部門(mén)可以把監(jiān)管的職責(zé)委托給第三方——科研院所，請(qǐng)他們通過(guò)調(diào)查來(lái)了解項(xiàng)目資金的落實(shí)情況。比如，一旦發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目資金被挪作他用，可要求退回資金，而且違規(guī)合作社至少5年之內(nèi)不能享受政策優(yōu)惠。甚至還可進(jìn)行處罰，來(lái)彌補(bǔ)執(zhí)行欠缺的不足�！惫G芹建議。
除了要防范“空殼社”，新疆也在示范社建設(shè)方面進(jìn)行了很大投入。從2009年開(kāi)始，自治區(qū)政府每年拿出2000萬(wàn)元財(cái)政資金，用于示范社建設(shè)。很多地州也開(kāi)展了示范社建設(shè)活動(dòng)。
2013年3月，新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)業(yè)廳與財(cái)政廳聯(lián)合發(fā)文，在全區(qū)組織開(kāi)展了自治區(qū)級(jí)農(nóng)民合作社示范社創(chuàng)建工作。創(chuàng)建工作要求嚴(yán)格按照自主申報(bào)、嚴(yán)格審查、審核建檔等程序組織申報(bào)。并采取動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、定期檢查、考核管理等監(jiān)管模式，對(duì)列入自治區(qū)級(jí)合作社示范社的合作社，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，每年更新一次，建立淘汰機(jī)制。
同時(shí)，要求各地農(nóng)業(yè)、財(cái)政等部門(mén)在安排農(nóng)村土地整理、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)技推廣、農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施、主要農(nóng)作物生產(chǎn)機(jī)械化等涉農(nóng)項(xiàng)目資金時(shí)，積極向自治區(qū)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社示范社予以?xún)A斜。
截至發(fā)稿時(shí)，此項(xiàng)創(chuàng)建工作已取得階段性進(jìn)展，通過(guò)嚴(yán)格認(rèn)真的審核、評(píng)定后，對(duì)首批共計(jì)678家合作社授予了自治區(qū)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社示范社的稱(chēng)號(hào)。
“適當(dāng)提高合作社的門(mén)檻，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有合作社的監(jiān)督檢查，對(duì)優(yōu)秀合作社進(jìn)行大力支持，整合合作社資源，將對(duì)新疆的合作社健康發(fā)展起到積極的作用�！惫G芹說(shuō)。
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