放寬適用條件 進一步發(fā)揮證券行政執(zhí)法和解的投保功效
□投�；鸸痉刹繕I(yè)務(wù)經(jīng)理 曹乙木
證券領(lǐng)域的行政執(zhí)法和解作為一種新型綜合性執(zhí)法方式，在平衡行政資源與行政效率間關(guān)系、及時補償投資者損失、盡快恢復(fù)證券市場秩序等方面具有重要價值。2015年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，中國證監(jiān)會頒布《行政和解試點實施辦法》（簡稱《實施辦法》），標(biāo)志著我國證券市場行政執(zhí)法和解制度的正式確立。5年來，行政和解相關(guān)工作持續(xù)穩(wěn)步推進，中國證監(jiān)會《2019年法治政府建設(shè)情況》中公布“2019年共收到行政和解申請9件，受理5件。與高盛亞洲、高華證券等九名申請人達成和解協(xié)議，申請人交納和解金1.5億元，行政和解第一案成功落地”。通過行政和解，一些比較復(fù)雜的案件矛盾得到了有效化解，并取得了良好的社會和法律效果。
但從當(dāng)前證券領(lǐng)域違法違規(guī)行為多發(fā)的現(xiàn)狀來看，行政和解制度在適用的頻次方面仍有待進一步提高。如能一定程度放寬其適用條件，將有效激發(fā)制度動力，更好地發(fā)揮其積極功效。
有關(guān)證券行政執(zhí)法和解適用條件的規(guī)定，境外主要存在兩種立法模式。一種模式明確規(guī)定證券行政案件只有在滿足一定條件的基礎(chǔ)上，證券監(jiān)管機構(gòu)才能與相對方進行和解。如德國法要求適用和解契約需“存在有關(guān)事實狀況或法律觀點的不確定狀態(tài)，這種不確定狀態(tài)不能查明或非經(jīng)重大支出不能查明，且通過雙方當(dāng)事人的讓步，可以取得一致的認識”；另一種模式則不明確規(guī)定證券行政執(zhí)法和解的具體條件，而是授權(quán)證券監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)個案具體情況行使自由裁量。如新加坡金融監(jiān)管局即認為“設(shè)定和解的標(biāo)準(zhǔn)既不切實際，也不令人滿意”，英、美等國在立法上也持此態(tài)度。
作為試點階段的制度規(guī)則，《實施辦法》在行政和解的適用條件上要求案件事實或法律關(guān)系難以明確，并未考量執(zhí)法成本方面的因素，還規(guī)定了在違法行為“事實清楚，證據(jù)充分，法律適用明確，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰”的情況下不得適用行政和解的消極條件。實際上采用了比德國模式更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，從而起到限縮適用情形、穩(wěn)步開展探索的作用。本次新《證券法》在總結(jié)證監(jiān)會前期行政和解試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，于法律層面正式對行政和解作出規(guī)定，在夯實其法律依據(jù)的同時，大幅放寬了制度適用條件。根據(jù)新《證券法》第171條的規(guī)定，適用行政和解不要求“案件事實或法律關(guān)系尚難完全明確”，在適用期間方面的規(guī)定為“調(diào)查期間”，與《實施辦法》中要求在正式立案之日起滿三個月至行政處罰決定作出之前的規(guī)定亦有不同。
對于制度適用條件的規(guī)定，其背后所折射出的是對制度定位及價值取向的選擇。從《實施辦法》的限縮到新《證券法》的放寬，行政和解適用條件的變化旨在使其從“幕后”走向“臺前”，由原本的行政執(zhí)法輔助手段平穩(wěn)過渡到證券糾紛多元化解方式中的重要組成部分，從而更大程度地發(fā)揮其保護投資者權(quán)益、有效節(jié)約執(zhí)法資源的作用。
為使證券行政執(zhí)法和解制度順暢地由試點轉(zhuǎn)向常態(tài)化，預(yù)計在適用條件方面，下一步對《實施辦法》的修訂將主要依據(jù)新《證券法》的有關(guān)精神，取消對案件事實及法律關(guān)系判斷的積極和消極條件限定，更多地從節(jié)約執(zhí)法資源、快速穩(wěn)定市場預(yù)期、及時保護投資者權(quán)益等方面對制度適用進行評估。同時，應(yīng)積極探索并設(shè)立其他更符合制度目的的消極條件，從而對證券監(jiān)管部門的裁量權(quán)予以適當(dāng)限縮。如對于行政相對人明確否認其違法、因涉嫌其他證券違法行為正在被司法機關(guān)立案調(diào)查等情形，不適用行政和解。預(yù)期通過上述修改，行政和解將在未來迸發(fā)出全新的制度活力，與先行賠付等其他投資者保護制度一道，共同服務(wù)于資本證券市場，為切實增強投資者獲得感發(fā)揮其應(yīng)有作用。（本專欄由投保基金公司和中國證券報聯(lián)合推出）
