全國政協(xié)委員、證監(jiān)會行政處罰委一級巡視員羅衛(wèi)：持續(xù)完善立體追責體系 保障全面注冊制平穩(wěn)實施
“這次我?guī)韮身椞岚�，一項是建議中級人民法院統(tǒng)一管轄證券期貨第一審行政案件，另一項是建議啟動證券投資基金法修改工作。”全國政協(xié)委員、證監(jiān)會行政處罰委一級巡視員羅衛(wèi)日前在接受中國證券報記者采訪時透露。
羅衛(wèi)認為，從處罰工作角度看，應(yīng)持續(xù)強化欺詐發(fā)行、財務(wù)造假等重點領(lǐng)域執(zhí)法；持續(xù)完善立體追責體系，推動形成監(jiān)管合力；加強制度供給，完善相關(guān)領(lǐng)域規(guī)則，更好保障注冊制改革平穩(wěn)實施。
從嚴打擊證券期貨違法活動
“注冊制改革突出以信息披露為核心，緊密圍繞提高信息披露質(zhì)量，督促發(fā)行人‘講清楚’、中介機構(gòu)‘核清楚’。這對證監(jiān)會的監(jiān)管執(zhí)法提出了新要求。”羅衛(wèi)說，對欺詐發(fā)行、財務(wù)造假等違法行為依法嚴懲，是建立以信息披露為核心的發(fā)行市場的重要前提。證監(jiān)會將按照“零容忍”的工作方針，繼續(xù)圍繞上市公司信息披露不斷強化執(zhí)法工作，依法查處相關(guān)重大違法案件，壓實發(fā)行人信息披露責任，督促中介機構(gòu)發(fā)揮“看門人”作用，為注冊制行穩(wěn)致遠夯實基礎(chǔ)。
“依法嚴厲打擊資本市場違法行為，離不開司法機關(guān)的有力支持�！绷_衛(wèi)介紹，證監(jiān)會將通過不斷完善行政處罰和民事賠償、刑事追責之間的銜接機制，形成行政處罰、民事索賠和刑事責任的立體追責合力。一方面，進一步完善行政處罰和刑事司法的銜接機制，發(fā)揮公安部證券犯罪偵查局、最高檢派駐證監(jiān)會的體制優(yōu)勢，切實提高打擊資本市場違法犯罪的合力。一方面，不斷提升投資者的獲得感。對欺詐發(fā)行、信息披露違法行為，及時作出行政處罰，同時細化先行賠付、示范判決、代表人訴訟等民事索賠制度，為投資者維權(quán)提供更多便利。
“零容忍”需要“建制度”，嚴格執(zhí)法的前提是科學(xué)立法。羅衛(wèi)介紹，證監(jiān)會將進一步完善違法責任認定規(guī)則、健全行政裁量基準，扎牢“零容忍”制度籠子。通過各方共同努力，推動形成崇法守信、規(guī)范透明、開放包容的良好資本市場生態(tài)。
增強基金行業(yè)抗風險能力
近年來，我國基金行業(yè)快速發(fā)展，截至2022年底，基金行業(yè)資產(chǎn)管理總規(guī)模超62萬億元，十年增長約13倍，已成為資本市場的中堅力量。行業(yè)發(fā)展過程中，新情況新問題不斷出現(xiàn)。羅衛(wèi)認為，有必要及時啟動基金法修改工作，促進基金行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
關(guān)于修改基金法的必要性，她介紹，目前私募股權(quán)投資基金尚未被明確納入基金法調(diào)整范圍，導(dǎo)致實踐中私募股權(quán)投資基金長期面臨法律地位不明確、缺乏統(tǒng)一規(guī)則、監(jiān)管手段不足等問題，私募股權(quán)投資基金法律地位與其重要性不相匹配。建議進一步將私募股權(quán)投資基金納入基金法調(diào)整范圍，為其發(fā)展提供制度基礎(chǔ)。
私募股權(quán)投資基金托管人職責邊界亟待明確。近年來，部分私募基金風險事件引發(fā)行業(yè)對于私募股權(quán)投資基金托管法律適用及職責邊界的討論，尤其在基金管理人失聯(lián)失能等特殊情形下，對于投資者要求組織召開基金持有人會議、清算終止基金、代行基金底層資產(chǎn)權(quán)益以及開展相關(guān)訴訟維權(quán)措施等訴求，由基金托管人代為履職法律依據(jù)不足。因此，建議在基金法中明確私募股權(quán)投資基金托管人職責邊界。
現(xiàn)行基金法與證券法、期貨和衍生品法協(xié)同不足�；鹋c證券、期貨市場在經(jīng)營機構(gòu)和從業(yè)人員、監(jiān)督管理和自律管理以及法律責任等方面存在較多相通之處，且基金法中的部分條款脫胎于證券法。因此，有必要充分借鑒上述兩部法律相關(guān)內(nèi)容，修改基金從業(yè)人員資格相關(guān)規(guī)定，完善證券監(jiān)督管理機構(gòu)的具體監(jiān)管職責和手段措施。確保3部法律在同類事項的處理上保持一致，構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一的資本市場法律體系。
“對外借貸與基金流動性風險管理制度也有待補充�！绷_衛(wèi)說，目前，證監(jiān)會發(fā)布的《公開募集證券投資基金管理人監(jiān)督管理辦法》已引入基金緊急借貸機制，但該辦法屬于部門規(guī)章，效力層級較低。因此，建議在法律層面將該流動性支持機制予以明確，增強基金行業(yè)抗風險能力。
維護好資本市場執(zhí)法成果
提到由中級人民法院統(tǒng)一管轄證券期貨第一審行政案件的建議，羅衛(wèi)介紹，希望通過提升證監(jiān)系統(tǒng)行政處罰被訴案件的管轄層級，推動證監(jiān)會派出機構(gòu)所作的處罰訴訟案件得到妥善辦理，維護好資本市場執(zhí)法成果。
根據(jù)最高人民法院現(xiàn)行規(guī)定，證券期貨第一審民商事案件由中級人民法院（包括金融法院，以下統(tǒng)稱“中院”）管轄，第一審刑事案件亦由中院管轄，但對第一審行政案件管轄缺乏統(tǒng)一規(guī)定。實踐中，證券期貨第一審行政案件，既有由中院管轄的情況，也有由基層人民法院管轄的情況。
“我們理解，法律規(guī)定第一審行政案件原則上由基層法院管轄，原因在于基層法院數(shù)量多、分布廣，便利當事人行使訴權(quán)，將行政爭議化解在基層，但證券期貨行政案件不宜由基層法院管轄�！绷_衛(wèi)分析，其一，證券期貨市場是統(tǒng)一的大市場，單個行政案件的判決即可能具有很強的指導(dǎo)、示范作用，影響整個市場的監(jiān)管政策、監(jiān)管標準走向。其二，現(xiàn)有行政案件一審管轄邏輯不甚清晰。
“鑒于證券期貨行政案件專業(yè)性強，屬于司法審判高度專業(yè)、高度前沿的領(lǐng)域，且各地對于此類行政案件的管轄做法不盡一致。為統(tǒng)一標準，建議最高法出臺規(guī)定，明確證券期貨第一審行政案件統(tǒng)一由當?shù)刂性汗茌牎！绷_衛(wèi)說。
